近期有则消息引起了广大网民的关注和热议,即“西安咸阳机场三期扩建工程怎么成了考古工地?”“机场扩建发现3500座古墓!”“加班加点考古发掘是考古人的春节”,普通人很是惊讶:怎么会一下发现那么多古墓葬。其实文物系统人都明白,这是“考古前置”救下了几千座古墓葬,若是在基本建设与文物考古矛盾激烈的前几年是很难出现的场景。作为省级重点建设工程项目投资大、时间紧,早就开工典礼破土动工了,怎么可能先让考古队进场慢慢地进行调查勘探考古发掘呢?这些地下古墓和遗址要么被盗被抢,要么在隆隆的施工机械声中被毁被移。把重点工程变成考古工地,几千座古墓同时被发掘保护,这都得益于“考古前置”要求的有效落地。

什么是考古前置

这是考古工作在基本建设时介入时机的一种表述。即在工程建设的什么时间段开展文物考古工作。是在工程立项规划阶段介入,还是在开工前介入,或者是在施工过程中发现地下文物时才介入?介入的时机不仅影响到地下文物保护和考古工作的成效,也对施工进程有一定的影响和阻碍。依照我国的现行法律要求,“进行大型基本建设工程前,要在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探,需要进行考古发掘工作的应当报国务院文物行政部门批准。所需费用由建设单位列入建设工程预算。”国家重点工程在落实法律要求上做得比较好,如三峡水利工程、南水北调工程、西气东输工程、京沪高铁建设工程等施工前都实施了考古工作,三峡工程开展的考古工作长达十多年,取得了一大批考古科研成果。近年来,因受种种因素的影响,工程建设破坏地下文物的现象十分普遍,省市县越向下问题越严重,基本建设与考古工作之间的矛盾比较突出,社会反响也很强烈。对此,中办、国办2018年下发的《关于加强文物保护利用改革的若干意见》中提出了“考古前置”要求,即:完善基本建设考古制度,地方政府在土地储备时,对于可能存在文物遗存的土地,在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库。这就明确了考古应当介入的时机以及相关要求。

为什么要实施考古前置

进行大型基本建设前实施考古在相关法律法规中虽早有要求,但现实中却难以落实,其主要原因在于:

一是理解不一缺乏标准。文物保护法中所指的大型基本建设或生产建设缺乏标准,何为“大型”,各地理解不一难以执行。全国仅有江苏等少数几个省份在地方《文物保护条例》中规定:建设工程占地面积5万平方米以上和地下文物埋藏区内必须实施考古调查、勘探。同时,何为“进行大型基本建设前”也难以把握,是开工准备前,还是正式施工前?

二是土地使用权来源多样。由于土地性质及用途不一,获得土地使用权的来源也不一,有市场竞拍、国有划拨、自有产权等,用途又分为基本建设、生产建设、生活建设等,国有性质用于大型基本建设之外的土地是否需要依法进行考古并不清楚,同时对考古申报程序和将承担的法律责任也不了解,所以用地单位能不做就不做,能回避就回避。

三是投资成本大工期紧。近年来,建筑过程中破坏地下文物最多的要属土地开发。按规定地方政府在出让土地前应当先做“文评”,即“先考古后出让”,真正把净地交给企业。当土地开发商通过竞拍取得土地使用权后,或者有的项目土地虽是政府无偿划拨,但资金投入巨大利息成本过高,所以工期对于施工企业来说是优先考虑的问题,不愿意让考古队介入造成开工延误或无限期停工。

四是不愿意承担考古经费。依据现行法律规定:在建设范围内有可能存在地下文物的应当进行考古调查、勘探,或考古发掘工作,所需经费列入工程预算。当土地开发企业拿到土地后,其经费将由自己承担。另外,在建设过程中发现地下文物,应当立即停止施工,并及时向文物行政部门报告,因考古所产生的费用仍由建设单位支付,许多企业就不愿承担本应由地方政府出资的这笔不小的费用,而不得不造成有意破坏地下文物的法人违法案件。

五是信息不畅监管不力。由于政府各部门之间用地信息相互不通报,国土空间规划、项目规划立项审批、建设施工许可证发放、土地挂牌出让等部门,一方面不主动了解相关区域内地上地下文物资源现状,另一方面也让文物部门事前及早介入,通过调查勘探掌握地下文物资源状况。一旦地下文物遭到破坏,相关职能部门也不依法监管,文物管理部门又不了解建设项目情况,永远处在“抢救发掘、保护文物”的被动状态。

六是考古力量满足不了需求。我国幅员辽阔历史悠久,地下文物埋藏十分丰富,既有地下古墓葬,又有古人生活生产、聚落城池、宗教祭祀等文化遗存,考古不是简单的挖文物。随着我国经济的快速发展,近年来覆盖全国的各种土地使用及商业化开发数量巨大,全国仅有的几千名考古工作人员无法满足需要,必须实施考古前置加强组织计划性。那种临时性、无序性、抢救性考古都不能有效保护地下文物。

如何推进考古前置

考古工作在野外一般由两个阶段组成,第一阶段是调查勘探,第二阶段是考古发掘。按照相关法律规定:一般情况下不主动发掘古墓葬。现实中大都是为了配合基本建设而进行的抢救性发掘。如果我们能通过考古前置有意规避地上地下文物,让文物能永久原封不动地保留下去,这是最好的保护状态。但建设需要触碰地下文物的现象在所难免,为有效保护好地下文物必须大力推进考古前置。

一是地方政府履行保护第一责任。文物保护法明确规定:地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。基本建设、旅游发展必须遵循文物保护工作的方针,其活动不得对文物造成损害。所以地方政府各级领导都要高度重视地下文物保护,大力推进考古前置工作。首先要建立和充实本地的考古队伍,有条件的设区市或文物资源丰富的县(市)在下一步的事业单位改革中,可单独设立考古所或在文保所、博物馆加挂牌子,保留或增加人员事业编制。要注意考古人才的培养和引进,营造拴心留人的环境。在考古人员野外作业补贴上给予关心,考古工作经费应优先充足保障。把政府的第一责任落到实处细处。

二是加强部门协调确保信息畅通。文物管理部门要将文物资源状况,尤其是地下文物埋藏区主动告知相关部门,便于在土地使用、建设规划时尽量避让。土地资源管理部门应当将每年的土地使用计划提前通告文物管理部门,便于尽早有计划地安排考古工作。土地收储时切实做到:未经考古调查、勘探、发掘前不得入库的要求。建设项目审批部门应当在进行初步规划设计阶段让文物部门介入。工程建设管理部门在施工许可证发放时应当检查是否依法进行了“文评”,把好考古前置关。土地使用单位一定要积极配合考古单位提前清理地面建筑物和硬化场地。各相关部门要主动沟通积极配合,为保护好地下文物尽心尽责。

三是组织好经济开发区的区域评估。有关部委要求,各级经济技术开发区推行由政府统一组织区域评估,实行多规合一、规划同评,这是一项多方共赢的重大改革举措。各地政府应积极推进加强协调,实际工作中主要面临两个方面的问题,一方面是考古工作经费的协调保障,另一方面是开发区用地计划的前后顺序。只要考古工作经费由开发区管理委员会垫支,用地计划有先急后缓要求,开发区的文物区域评估工作就一定会顺利推进。

四是打破壁垒引入社会力量参与。随着考古前置工作的大力推进,积极主动依法申请建设考古的单位会越来越多。就全国而言,各级各类建设用地规模是巨大的,现在文物部门遇到的最大问题就是考古力量严重不足。依照现行规定,仅靠体制内有考古资质的单位无法承担起越来越繁重的考古任务,各地考古队伍承受着巨大压力,所以才有“加班加点是考古人的春节”现象。怎么办?必须创新改革打破壁垒,引入社会力量参与到考古前置中来,凡具有1至2名以上个人考古领队资格人员、多名长期从事考古调查勘探技工、所有员工经过必要的考古业务培训的社会企业均可参与到考古调查、勘探工作中来,这些社会企业必须在各地有团体考古资质的考古院(所)监督管理下开展工作。只要文物行政管理部门制定出相应的监管制度和质量标准,并加强监督检查与考核,就一定能培养出一支新型的考古力量,这方面已有一些地方经过多年的实践摸索出了一套比较成功的经验。

五是多方协作加大监管力度。考古前置是一项有利于地下文物保护的重要举措,但就全国来说各地政府重视程度不一,推进力度也不一样。有的文物行政部门在应对新情况新问题方面显得反应迟钝办法不多,受到社会责问,有的地方考古队伍成了基本建设和重点项目推进的最大障碍,批评声指责声不断,成了“替罪羊”。为此,各地文物行政部门应当积极作为勇于创新,除认真组织好考古前置工作外,还应主动联合相关职能部门加强监督检查。如请当地人大组织相关政府部门开展执法检查;对不落实考古前置工作要求造成地下文物损毁的及时报告公安机关查处,必要时可请检察院介入进行公益性诉讼;对违法企业实施文物行政处罚,对相关责任人报请地方党委政府实施行政追责问责。

在推进考古前置工作过程中,既会遇到地方政府只重视招商引资发展地方经济,对地下文物保护工作并不关注的问题,又会碰到文物系统自身考古队伍力量不足,面对矛盾思想保守创新不足的问题。各级文物行政管理部门必须要有敢于担当积极作为的精神,如有些现行法律条文已明显不符合实际情况,等待破解的困难和问题又比较突出,在法律条文未修改前,我们可以按照党中央、国务院相关的文件要求,遵照立法精神理解法律本意进行具体工作的实践与探索,不能机械地对照运用法律条文,也不能消极等待法律修订,否则,地下文物保护更困难,文物行政管理部门的地位作用更难发挥。